1. Понятие, сущность и основы взаимодействия государства, права и местного самоуправления. Современные модели взаимодействия государства и местного самоуправления
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления носит многообразный взаимный характер. Их отношения базируются на принципах законности, взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 и статьей 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В теории муниципального права выделяются три базовые модели взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти.
Модель партнерства была теоретически обоснована в ХIХ в. в трудах Дж. Ст. Милля. Модель партнерства рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное самоуправление понимается в первую очередь как органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества.
Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, по аналогии с теорией о государстве всеобщего благоденствия. Аргументируя указанную научную позицию, отметим, что интересы государства и местных сообществ могут совпадать не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью, тем более, если муниципальная власть является одним из самостоятельных уровней публичной власти. Государственная власть выступает в масштабах региона центростремительным фактором, тогда как местное самоуправление, в определенном смысле, напротив, является фактором центробежным. Кроме этого следует отметить, что в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. С философской точки зрения противоречия являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политико-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.
Эта модель, которая в доктрине муниципального права именуется еще и децентрализованной, практически не встречается в мировых муниципальных системах. Однако все-таки в наибольшей степени к рассматриваемой модели приближаются взаимоотношения муниципальной и государственной власти в отдельных штатах США, где она используется для оптимизации реально сложившихся отношений между различными субъектами муниципального права. В каком-то смысле ряд муниципальных образований в США представляет собой «мини-государства» со своей системой правовых актов, землей, собственностью, финансами, органами правопорядка, развитой системой управления, основанной на широком использовании форм прямой демократии.
Модели партнерства обычно противопоставляется агентская модель, где отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала. Однако в большей мере характеризующим данную модель фактором является уклон в сторону главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Как следствие этого местное самоуправление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функции на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг. Справедливости ради отметим, что указанная, по сути, административная модель местного самоуправления в большей степени отражает реальное положение вещей. Несомненно, государственная централизация обеспечивает преимущество единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить содержание местных служб. Однако в реальности местное самоуправление может перестать быть таковым если не обладает самостоятельностью в рамках своих полномочий. «Агентская модель» дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизм реализации такой зависимости. Последнее выступает отрицательной чертой, поскольку позволяет государству проводить политику фактической отмены местного самоуправления и замены его системой государственного управления.
Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных основ. Как следствие этого возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинство агентской и партнерской. Так, например, большинство зарубежных исследователей, рассматривая эти концепции, подчеркивают, что они достаточно абстрактны, а потому носят полярный характер. Получается, что истину следует искать где-то посередине.
Таким образом, не случайно, что в последнее время в научной литературе по данной проблематике выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит концепция взаимозависимости. Обосновывая эту модель, британский исследователь В. Родс, обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления.
В теории муниципального права России концепция взаимозависимости называется дуалистической моделью самоуправления. Эта модель взаимоотношений в том или ином виде постоянно присутствовала в Российской Федерации. Ее последовательное правовое оформление началось с Конституции Российской Федерации 1993 г. и продолжилось Федеральным Законом 1995 г.
Однако оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя и строится уже более чем десятилетия. После принятия в 2003 г. нового Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало возможным утверждать, что действующая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления подвергнута существенным изменениям и что эти взаимоотношения будут четко, до деталей урегулированы федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений должна измениться и природа местного самоуправления в Российской Федерации: усилятся ее государственные черты, будут ослаблены общественные. По сути, справедливо утверждать, что итогом этого процесса может стать огосударствление местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления. Однако представляется, что эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от природы местного самоуправления (государственной или общественной), а от четко разграничения компетенции.
Примечательно то, что если местное самоуправление рассматривается как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если будет решать вопросы исключительно государственного значения. Справедливо и обратное: местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного значения. Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное, и как общественное. Именно в таких условиях крайне важно четкое и последовательное определение собственных и государственных (переданных) полномочий местного самоуправления. При этом государство обязательно должно соблюдать правило невмешательства в собственные полномочия муниципальных органов власти.
Остальные части данного отчета по практике: