Глава 1. Отечественный и зарубежный опыт развития системы государственных закупок
Первые шаги на подходе к современным положениям о процессе госзаказа были сделаны в 17 веке. Основной целью являлось сокращение расходов государственных средств и противодействие к их расхищению. Более действенным механизмом, способным решать эти проблемы, стало размещение госзаказа на конкурсной основе среди потенциальных поставщиков товаров или услуг. Единственными государственными заказчиками в допетровской Руси были царский двор и сам царь [19].
Одним из первых нормативно-правовых актов, регулирующим государственные закупки, был Указ царя Алексея Михайловича от 07.07.1654 г., где фигурировала подрядная цена на доставку в г. Смоленск сухарей и муки. За определенный объем груза назначалась цена – 0,4, 0,5, 1,5 рубля. Условием подряда было то, что подрядчик должен был доставить товар в г. Смоленск, освобождаясь от пошлины. В данном историческом примере можно не увидеть конкурсной основы, но видно зарождение основы публичного заказа, поиск исполнителя, утверждение условий исполнения заказа.
В июне 1721 года был принят Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. С лиц, получивших за свои подряды слишком высокие цены и тем самым нанесших значительные убытки казне (если их вина была доказана), требовали «передаточные деньги» (т.е. переплаченные) и известный штраф. В том же году был принят «Регламент Адмиралтейства и Верфи», пункт 15 которого назывался «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться». Схема работы с подрядчиками предлагалась такая: когда возникала необходимость подряда, надо было написать билеты с указанием подряда, время, с которого начинали приниматься заявки, и место, в какое должны прибыть соискатели подряда. Обычно это была канцелярия обер-комиссара от подряда и покупки. Билеты отправлялись полицмейстеру, который с целой свитой подчиненных ходил по городу и с барабанным боем (для привлечения внимания) прибивал их в нужных местах. Сразу же шла рассылка билетов в магистраты (администрации) других городов.
В 1775-1776 годах была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило это реформирование, получил название «Учреждение о губерниях». Он долгое время определял развитие России как государственной системы. Статья 118 этого документа называлась «О контрактах по подряду, поставках и откупах». Правила, данные в этой статье, послужили отправным пунктом для подобных документов в различных ведомствах, поскольку в них учитывался весь опыт проведения торгов на поставки и закупки государственными органами [29, с. 12].
По новому положению функция проведения торгов передавалась во вновь созданную Казенную палату. Ей доверялось заключать контракты на сумму до 10 000 руб. на срок не более 4 лет. Казенная палата не выдавала, как раньше, предоплаты или задатка, и вся ответственность за соблюдение условий договора лежала на подрядчике [19].
Александром I в 1802 г. был подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», где впервые особое внимание уделялось расчетам справочных цен для проведения закупок, что предполагало значительное расширение числа адресатов вводимой нормы.
Важную роль в историческом формировании и развитии института госзаказа в России сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900- 1917 гг.), направленное на регламентацию заключения и исполнения договоров с участием государства, являющееся составной частью Свода законов Российской империи, разъяснения Правительствующего сената и труды выдающихся ученых-цивилистов: И.М. Тютрюмова, Г.Ф. Шершеневича, К.П. Победоносцева, Д.И.Мейера, К.М. Варшавского.
В советский период с формированием административно-командной системы управления экономикой практически все поставки осуществлялись на основе плановых актов (фондовых извещений, планов прикрепления, нарядов), то есть имело место публично-правовое регулирование. Как следствие, вместо института госзаказа действовала колоссальная система Госснаба, которая распределяла все, что производили в стране или ввозили к нам. Правовое регулирование отношений, предметом которых являлись продукция производственно- технического назначения и товары народного потребления, в советский период 1960-1980-е гг. осуществлялось положениями о поставках, содержащих совокупность запретов и дозволений, которые характерны публично-правовому регулированию [28].
В соответствии с данным положением торги назначались трех видов: устные торги, торги посредством напечатанных объявлений и смешанные. Устные торги производились в присутствии назначенных от ведомств чиновников или депутатов, а также желающих участвовать в торгах. Торги производились путем записи цены, объявляемой каждым из торгующихся до тех пор, пока «никто ниже цены на поставки объявлять не будет». Через три дня производились повторные торги, при которых выявлялись желающие сделать более выгодные предложения казне. Победитель давал подписку, что он принимает на себя подряд по цене и условиям, состоявшимся на торгах.
Торги посредством напечатанных объявлений проводились в тех случаях, когда имела место поставка предметов, приобретаемых за границей, а также поставки на значительные суммы.
При проведении смешанных торгов первоначально велся устный торг с присутствующими, а затем рассматривались поданные или присланные по почте объявления. В результате выявлялось лицо, сделавшее наиболее выгодное для казны предложение, с кем и заключался договор.
До вступления в действие части II Гражданского кодекса Российской Федерации отношения по закупкам продукции для федеральных государственных нужд регулировались практически только Федеральным законом от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», который устанавливал общие правовые и экономические принципы, а также порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности, расположенными на территории Российской Федерации [13].
В 1997 году была проведена первая реформа системы государственных закупок. В целях обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации издан Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305
«О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» [9]. Он устанавливал, что заказ на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд размещается путем проведения торгов (конкурсов). Положение определило порядок размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд, осуществляемого:
1. Государственными заказчиками за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, федеральных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, в том числе путем проведения торгов (конкурса);
2. Юридическими лицами, которым государственные заказчики на конкурсной договорной основе передали выполнение части своих функций по закупкам продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, федеральных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации.
Во исполнение Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных средств при организации закупки продукции для государственных нужд» и распоряжения Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 г. № 1047-р [6] утверждены Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) – (конкурсную документацию) [3].
Указ № 305 имел огромное экономическое значение как инструмент оптимизации, экономии и прямого сокращения государственных затрат при размещении заказов федеральной казны на всех уровнях хозяйствования, формируя общую организационную концепцию проведения конкурсных торгов на поставки, главным образом стандартных товаров для хозяйственных нужд государственных органов всех уровней управления. Он наметил ориентиры движения на длительном пути формирования цивилизованного общенационального рынка, основой которого является общегосударственный программируемый рынок товаров и услуг.
Тем не менее, система организации закупок, регламентированная Указом № 305, имела ряд недостатков:
• не было реальных санкций за дискриминацию поставщиков, отсутствие информации о торгах, другие нарушения;
• отсутствие аппарата (лишь 30 чиновников в профильном департаменте Минэкономики, отвечавшем за разрешения на размещение заказов у единственного поставщика);
• отсутствие каких-либо единых данных о закупках, включая базовую статистику.
На законодательном уровне процесс конкурсного размещения государственного заказа был закреплен в 1999 году, с момента выхода Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [12].
Данный закон регулировал отношения, возникающие между организатором конкурса (государственным заказчиком) и участниками конкурса (поставщиками (исполнителями) в процессе проведения конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.
Второй этап реформы связан с инициативами Г.Грефа и И.Артемьева осенью 2004 года. В июле 2005 года законопроект был принят Государственной Думой как Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [14].
Ключевыми идеями нового закона о государственных закупках стали:
• создание условий для конкуренции – свободный доступ в систему для новых участников;
• обеспечение прозрачности закупок;
• борьба с коррупцией;
• очень низкие стоимостные пороги для использования обязательных конкурентных процедур;
• запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков;
• все государственные заказчики обязаны использовать единый формат представления данных и размещать подробную информацию о торгах на общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru
Закон был направлен, в первую очередь, на урегулирование отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, ока- зание услуг для государственных и муниципальных нужд [22].
В отличие от Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [12], который регулировал только проведение конкурсов, в Законе о размещении заказов предусмотрены и регламентированы различные способы этой процедуры. Во-первых, путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме. Во-вторых, без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя), на товарных биржах). При этом такие способы, как запрос котировок, закупка у единственного поставщика, были предусмотрены в нормативных актах [9], а проведение торгов в форме аукциона и размещение заказов на товарных биржах стали законодательными «новеллами». Закон отдает приоритет прове- дению торгов в качестве способа размещения заказа (ч. 2 ст. 10).
Закон определил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и привести к единым принципам и правилам ранее разобщенные системы закупок, функционирующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
13 декабря 1994 г. вступил в силу Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [13],который установил два уровня государственных нужд – федеральные и нужды субъектов РФ. Первые определяются как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (п. 1 ст. 1).
В законе была предусмотрена обязанность государственных заказчиков по привлечению к торгам субъектов малого предпринимательства. Однако механизм реализации этих положений не был разработан.
21 июля 2005 г. был подписан Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон был многократно подвержен критике за его основную проблему – он слабо мог защищать заказчика от недобросовестных поставщиков, которые могли в свою очередь нарушать условия контракта.
В итоге вступил в силу Федеральный закон № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 г., действующий по настоящее время. Этот закон внес много корректив и изменений, основываясь на долгой правовой практике России. Закон призван существенно повысить качество обеспечения государственных и муниципальных нужд вследствие реализации подхода к формированию, размещению и исполнению государственных и муниципальных контрактов.
В таблице 1 предлагается рассмотреть историческую цепочку нормативно-правовых документов в системе закупок РФ.
Таблица 1 – Историческая цепочка нормативно-правовых документов в системе закупок РФ
Наименование нормативно-правового документа Историческая дата (период)
Указа Царя Алексея Михайловича 07.07.1654 г.
Сенатский Указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов
июнь 1721 г.
Акт «Учреждения о губерниях» статья 118 «О контрактах по подряду, поставках и откупах»
1775-1776 гг.
«Устав о провианте для продовольствия войск» 1802 г.
«Положение о казенных подрядах и поставках» 1900-1917 гг.
Федеральный закон № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»
13.12.1994 г.
Указ Президента Российской Федерации № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»
08.04.1997 г.
Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1047-р «Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) – (конкурсную документацию)»
24.07.1997 г.
Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»
06.05.1999 г.
Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
21.07.2005 г.
Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
05.04.2013 г.
В качестве примера по отношению к развитию закупок в России, можно привести систему закупок США. Принято считать систему закупок США эталонной на международном уровне.
В начале 20 века правительство США под руководством Ф. Рузвельта искало пути выхода из Великой Депрессии, которая пошатнула основы капиталистической системы. В экономику страны был внедрен и запущен принцип косвенного государственного регулирования экономики и был создан государственный сектор экономики.
Во второй половине 20 века в США возникла необходимость в строительстве крупных национальных объектов инфраструктуры. Это потребовало значительных государственных финансовых вложений и интенсивного вовлечения в данный процесс производителей и поставщиков продукции, работ и услуг. Была создана Федеральная контрактная система.
Область госзаказа в США регулируется двумя основными законодательными актами:
1) Свод правил государственных закупок;
2) Правила закупок для нужд обороны.
Контроль, координацию действий по закупкам в США осуществляет Ведомство по федеральной закупочной политике (OfficeofFederalProcurementPoli- cy).
В соответствии с нормами Свода правил государственных закупок в США проводится несколько способов размещения заказа, а именно
• открытые торги;
• двухэтапные торги;
• проведение переговоров;
• упрощенные способы закупок.
В США государственные закупки подразделяются на два типа:
1) Закупки для нужд федеральной власти;
2) Закупки для нужд национальной обороны.
Первым типом закупок занимается Управление общих услуг, вторым типом Министерство обороны США.
Основными принципами работы системы закупок США являются:
• справедливость;
• антикоррупциооность;
• экономия;
• эффективность.
Основным местом, в котором содержатся все сведения о заключенных контрактах и отчетах об их надлежащем исполнении является Центральный федеральный информационный центр.
В соответствии со статьей «Процесс организации федеральных закупок в США», опубликованной в журнале «ФИНАНСЫ» № 1, 2012, в США действуют так называемые «контрактные офицеры» — квалифицированные представители заказчиков — федеральных исполнительных органов, которые обладают правом «определять масштабы конкуренции, выбирать способы размещения заказов и тип государственного контракта, границы его цены, в том числе устанавливать премиальные коэффициенты, а также определять условия досрочного прекращения контракта» [31].
Контрактные офицеры являются основной частью системы контроля и мониторинга за исполнением контракта. Существуют так же особая категория контрактных офицеров, которые имеют полномочия прекращать и приостанавливать действие заключенного контракта от лица государства.
Остальные части данного отчета по практике: