Глава 2. Экономико-юридические основы формирования закупок
Проведение государственных закупок на территории России включает в себя не только вопросы о законности процедуры и схемах проведения аукционов, котировок и т.п., но и о бюджетных денежных средствах. Часто говорится в СМИ, социальных сетях о том, что часть бюджетных денежных средств расходуется не по назначению: ни для кого не секрет, что область государственных закупок является одной из наиболее коррупционных.
Современная система государственных закупок в стране подвержена частым изменениям и трансформациям, что негативно сказывается на экономике страны и отдельных субъектов.
Проблема коррумпированности государственных структур существует и признается. Именно борьба с коррупцией была одной из главных целей принятия № 94-ФЗ. Максимальная унификация процедур, ограничение свободы действий заказчика, прозрачность закупок – очень эффективные в теории – на практике не смогли себя проявить. Коррупция не только не уменьшилась, но даже ещё больше увеличилась, причём большая её часть трансформировалась в скрытые, «латентные» формы на разных этапах закупочного цикла (как пример, излишняя детализация ТЗ и сговор поставщиков). Можно сказать, что закон лишь изменил методы создания и воплощения коррупционных схем, но не искоренил их вовсе [17].
Можно сказать, что закон лишь изменил методы создания и воплощения коррупционных схем, но не искоренил их вовсе. В доказательство вышеизложенному Национальным исследовательским институтом «Высшая школа экономики» был проведен опрос среди 957 фирм – участников государственных тендеров. По результатам данного опроса, процент «откатов» в послереформенное время увеличился в среднем на 7% [32].
Наиболее подвержены различным видам коррупции котировки, на втором месте конкурсы.
На рисунке 1 предлагается рассмотреть наиболее активные коррумпированные действия по видам торгов. Котировки наиболее уязвимы в том смысле, что здесь существует два варианта сговора: сговор между заказчиком и компанией, сговор между компаниями. В связке «заказчик-компания», заказчик может выставить такие требования, соответствовать которым будет только необходимая и конкретная для него компания. В связке «компания-компания» сговор происходит между компаниями, когда назначается в несколько раз завышенная стоимость работ, что влияет на определение котировок. В дальнейшем, завышенная стоимость работ осваивается, в нее заведомо включены суммы «откатов». Аналогично конкурсы являются уязвимым механизмом выбора поставщика/подрядчика. Аукционы, как предполагалось разработчиками закона, самые «объективные» и «легко контролируемые» виды торгов, вввиду сочетания двух факторов: отсутствия альтернатив электронным аукционам и само несовершенство данного механизма.
Рисунок 1 – Наиболее активные коррумпированные действия по видам торгов
Главный недостаток тендеров, это практическая невозможность закупки товаров у непосредственного производителя. Во-первых, очень редко поводятся тендеры по закупке товаров только одного наименования, во-вторых, условия обеспечения тендера и условия оплаты после поставки товара не позволяют производителям принять участие в тендере. Далеко не каждый производитель может позволить себе заморозить оборотные средства. Так что основная масса тендеров проводятся среди фирм – посредников. Более того, сейчас существует большое количество фирм, сделавшим своим бизнесом именно участие в торгах. Использование демпинга, или входя в сговор или с заказчиком, или даже с производителем, фирмы в свою очередь ищут выгодного для себя поставщика. Таким образом, тендеры могут «кормить» целую цепочку посредников.
Действующий Федеральный закон № 44-ФЗ является несомненным шагом вперёд в организации торгов. Он существенно расширил систему контролирующих органов в сфере государственных закупок, включив в нее Казначейство России и органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. Теперь контроль в сфере закупок в пределах своих полномочий будут осуществлять следующие органы:
1. ФАС России, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления муниципального района (городского округа), уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, Рособоронзаказ;
2. Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;
3. Органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Полномочия указанных органов по проведению контроля разграничены в самом Законе № 44-ФЗ. Первая группа перечисленных органов (за исключением Рособоронзаказа) будет осуществлять все виды контроля, не обозначенные в качестве исключений в ч. 5, 8 и 10 ст. 99 Закона № 44-ФЗ. Отметим, что порядок осуществления такого контроля детально урегулирован в ст. 99 Закона № 44-ФЗ и в целом он совпадает с порядком, установленным в ст. 17 Закона № 94-ФЗ.
Казначейство России и иные органы, указанные в ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, будут проверять, в частности, соответствует ли информация о предоставленных объемах финансового обеспечения информации, зафиксированной в различных документах на всех этапах осуществления закупок, начиная с планирования и заканчивая реестром контрактов. Порядок осуществления такого контроля должно будет утвердить Правительство РФ [11].
Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля будут осуществлять контроль в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с закупками, а также установления достоверности учета таких расходов. Контроль они будут осуществлять в отношении:
1. Соблюдения требований к обоснованию закупок при формировании планов закупок и документов, подтверждающих обоснованность закупок;
2. Нормирования в сфере закупок при их планировании;
3. Определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при формировании планов-графиков;
4. Применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
5. Соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
6. Своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
7. Соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.
Чтобы обеспечить единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, свободу экономической деятельности в Российской Федерации, защиту конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков был принят в действие Федеральный закон № 135- ФЗ от 26.07.2006 г. «О защите конкуренции» [10].
№ 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:
1. Монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
2. Недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации [7].
Что представляет собой фирма-монополист:
1. Отсутствие конкуренции, следовательно, максимальное функционирование на рынке;
2. Высокие издержки, следовательно, ограниченное количество других фирм, входящих на рынок;
3. Товар, производимый и продаваемый на рынке фирмой- монополистом, по-своему уникален, не имеет аналогов, заменителей. Следова- тельно, спрос на этот товар не изменяется даже при росте цены;
4. Сетевой принцип. Фирма-монополист не имеет единичных точек сбыта. Как правило, это «фирмы-гиганты», которые работают на территориях не только одного региона, а распространены по территории всей страны (Ростелеком, Газпром, Россети, РЖД).
№ 135-ФЗ запрещает действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе следующие действия (бездействие):
1. Установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара;
2. Изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара;
3. Навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования);
4. Экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также, если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами;
5. Экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами;
6. Экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом;
7. Установление финансовой организацией необоснованно высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги;
8. Создание дискриминационных условий;
9. Создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам;
10. Нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования;
11. Манипулирование ценами на оптовом и розничном рынках элек- трической энергии (мощности) [8].
Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство в сфере государственных закупок старается делать упор на экономической выгоде для заказчика. Каждый заказчик максимально выбирает для себя поставщика, оценивает его предложение, рассчитывает экономическую выгоду от сделок.
Даже при условии, что одной из сторон контракта будет являться монополистическая фирма, действующее законодательство России максимально снижает возможное экономическое давление на потребителя.
Остальные части данного отчета по практике: