3. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД КАК МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА: РОССИЙСКАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ПРАКТИКА
Устойчивость предпринимательства находится в зависимости от большого числа факторов неопределенности и рисков, в которых отсутствует направленное государственное управление. Таким образом, целесообразно применение соответствующих методов и подходов при формировании механизмов повышения устойчивости социально-экономического развития.
Применение программно-целевого метода обосновано, если наблюдаются асимметрии и диспропорции, в том числе экономические, социальные, демографические, климатические, инфраструктурные, этнические, религиозные и другие в социально-экономической системе страны или региона. Комплексные и крупномасштабные задачи развития предпринимательства могут быть решены не только на базе рыночных механизмов, но и при использовании программно-целевого метода, эффективное применение которого затруднено недостаточным уровнем технических, организационно-правовых, экономических, финансовых условий для осуществления комплексных программ государственной поддержки предпринимательства.
В свою очередь программно-целевой метод позволяет эффективно распределять финансовые ресурсы при осуществлении государственной поддержки субъектов малого предпринимательства для решения конкретной задачи.
Механизм государственной поддержки субъектов малого предпринимательства должен быть нацелен:
— на создание новых и сохранение существующих рабочих мест;
— обеспечение занятости;
— рост доходов населения;
— обеспечение конкурентоспособности.
Важнейший фактор формирования социального эффекта и, как следствие, саморазвития заключается в реализации программных мероприятий механизма государственной поддержки субъектов малого предпринимательства, что приводит к развитию инновационных процессов. При этом в расчете затрат и эффекта от программ требуется учитывать региональную специфику.
Совершенствование механизма государственной поддержки субъектов малого предпринимательства возможно на основе эффективного взаимодействия субъектов предпринимательства и органов государственной власти.
В настоящее время недостаточно раскрыты теоретические и практико-прикладные исследования совершенствования механизма государственной поддержки субъектов малого предпринимательства с учетом основ программно-целевого метода в рамках теории управления. Так, отдельные вопросы государственной поддержки предпринимательства не адаптированы к условиям системной модернизации и формированию инновационной экономики, что является недостатком теоретической и методической базы.
Для эффективного осуществления программ, реализующих целевую функцию развития предпринимательства и учитывающих тенденцию ограниченности финансовых ресурсов при поиске форм и методов интенсификации ресурсного, инструментарно-методического и организационно-управленческого обеспечения устойчивого роста предпринимательства в базовых и сопряженных с ними отраслях экономики, также отсутствует теоретическое и методическое обоснование.
Комплексный подход к решению проблем, стоящих перед предпринимательством, на базе программно-целевого метода, повышает устойчивость бизнеса к влиянию внешних, циклических и непредсказуемых факторов.
Системность при достижении конкретной цели или системы целей, организационная обособленность, последовательность при выполнении целевых программ является, на наш взгляд, необходимым условием для эффективного распределения бюджетных средств государственной поддержки субъектов малого предпринимательства и основными особенностями в программноцелевом методе.
В рамках экономической политики, направленной на достижение конкретных результатов темпов экономической динамики, так и по ее структурному наполнению и качеству при реализации программно-целевого подхода необходимо уделять внимание целеполаганию. Принцип движения от общего к частному здесь ориентируется на переход от общенациональных и стратегических целей деятельности правительства в приоритетном экономическом развитии к целям и задачам субъектов бюджетного планирования и реализуемым ими целевым государственным программам.
Программно-целевой метод направлен на выполнение функций и решение следующих задач:
— анализ существующих взаимосвязей компонентов системы, тенденций их изменения и потенциала системы;
— определение целевого состояния системы для определения вектора развития системы;
— координация развития экономической, социальной, научно-технической, экологической подсистем в достижении мультипликативного эффекта;
— выбор управленческих решений субъектами системы (в случае региональной экономической системы: органы исполнительной и муниципальной власти, ведомства, частный бизнес, население);
— формирование баланса интересов участников системы.
Программно-целевой метод, координируя общие усилия ведомственных и отраслевых компетенций, полномочий и зон ответственности хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и муниципальной власти для решения проблемы, решает сложные задачи на их стыке. Так, определены условия применения программно-целевого метода:
• изменение неблагоприятных пропорций, тенденций развития и структуры экономики и социальной сферы;
• координация программных мероприятий в межотраслевом и межрегиональном комплексах при возникающих социально-экономических, научно-технических и природноэкологических проблемах, требующих достижения целей раз вития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т. д.;
• достижение особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости) при скоординированном использовании финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности.
Таким образом, ключевой особенностью программного управления является то, что при помощи программно-целевого метода задачи не могут быть решены при использовании стандартных управленческих процедур одной из сторон процесса.
При программно-целевых методах цели плана увязываются с ресурсами при помощи программ, а также применяется системный подход к решению стратегически важных задач.
Программно-целевой метод является инструментом реализации государственной экономической и социальной политики развития страны и отдельных ее субъектов наряду с методами индикативного планирования и прогнозирования.
Потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике при возрастании сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий и высокой степени отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил позволяет удовлетворить программно-целевой метод.
Бизнес ориентируется на реализацию проектов с максимальной краткосрочной прибылью, если отсутствует долгосрочная государственная экономическая политика. Данная ситуация возможна при увеличении риска и неопределенности долгосрочных инвестиций. Так, решение экономическими субъектами принимается без учета мультипликативного социально-экономического эффекта.
Реализация отечественного экономического потенциала невозможна при использовании лишь рыночных механизмов, так как государственное участие в проектах развития гарантирует политическую поддержку, снизит инвестиционные риски частного бизнеса и позволит реализовать проекты с высокой мультипликативной эффективностью. Таким образом, программно-целевые методы развития субъектов малого предпринимательства являются наиболее подходящим инструментом для реализации государственной политики.
За последние годы российскими органами государственной власти создана система целевых программ, которая показала свою эффективность при управлении социальными и экономическими процессами в регионах.
Эффективному внедрению в практику государственного регулирования программно-целевых методов планирования и программирования как инструмента решения комплексных социально-экономических задач препятствует ряд факторов:
— недостаточная теоретическая и методологическая проработка;
— отсутствие эффективных организационно-правовых и финансовых механизмов частно-государственного сотрудничества;
— негативный опыт реализации целевых программ;
— противоречия при использовании целевых программ между текущими и программными компонентами управления;
— отсутствие организационных форм, приспособленных для разработки и реализации комплексных целевых программ развития;
— несогласованность федеральных, региональных и муниципальных программ развития.
Программы многообразны и подразделяются по цели, характеру, времени, объему и другим признакам.
Общегосударственные часто охватывают все сферы общественной жизни (финансовую, социальную, духовную, международную производственную, непроизводственную), то есть программы достижения крупных общенациональных целей.
Функциональные – многоотраслевые программы, которые ориентированы на выполнение общенациональной задачи усиления ряда отраслей или решение проблем развития группы отраслей.
В целях преобразования и развития регионов и муниципальных образований разрабатываются региональные и муниципальные программы.
Самым эффективным способом достижения положительных результатов в государственной поддержке субъектов малого предпринимательства является метод программно-целевого планирования. Данный метод дает возможность объединить усилия для решения поставленных задач, согласовать действия всех участников, чья деятельность влияет на развитие малого предпринимательства.
Следует отметить, что противопоставление административно-правовых и рыночных механизмов развития экономики и социальной сферы как несовместимых между собой является искусственным, о чем свидетельствует опыт развитых стран в сфере программного регулирования, который будет рассмотрен ниже. При таком подходе на первое место выдвигается заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой, а не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т. д.
В России для реализации значимых социальноэкономических направлений используются государственные программы, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. Государственные программы включают в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе, ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Программы государственной поддержки направлены на софинансирование региональных целевых программ (РЦП), инициаторами выступают органы власти, организации, а также отдельные граждане. Отбор проблем, подлежащих решению посредством реализации программы, осуществляется компетентными комиссиями, состоящими из специалистов соответствующего профиля, с помощью формальных и неформальных методов качественного анализа по принятым критериям.
Современная государственная политика поддержки предпринимательской деятельности строится в соответствии с условиями членства страны в ВТО. Реализуемые меры государственной поддержки в субъектах Российской Федерации не должны искажать рыночные механизмы внутри страны и дублировать федеральные меры и механизмы. Подходы федерального уровня к государственной поддержке должны развивать и конкретизировать исходя из специфики регионов.
В экономике России в целом, отдельных регионах или населенных пунктах важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов.
Одним из таких инструментов является программноцелевой метод, который позволяет рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации на государственном, региональном, муниципальном уровне.
Рынок не всегда дает возможность мобилизовать дополнительные материальные и финансовые ресурсы для развития собственного дела, поэтому особая роль уделяется целевым программам при государственной поддержке субъектов малого предпринимательства.
Программный подход стал распространенной практикой в мировой экономике. Активная разработка региональных и локальных программ (на мезо- и микроуровне), имеющих важное значение в достижении целей регионами, предприятиями (программы реконструкции, развития отраслей промышленности, освоения северных территорий и так далее) осуществлялась в советский период.
Однако нет единого мнения о целесообразности разработки государственных планов. Франция, Япония, скандинавские страны разрабатывают государственные планы для ориентира с целью гармоничного развития страны, а такие страны, как США, Англия отрицают необходимость государственного планирования.
Государственная экономическая политика Великобритании одним из ключевых принципов экономического оживления считает обеспечение локального развития и отрицает экзогенное перераспределение деятельности и ресурсов, что делает необходимым приближение политики к местным центрам принятия решений.
Все более популярным в странах Западной Европы становится новый подход к организации территориального планирования на основе технологии, обеспечивающей интеграцию стратегий, разрабатываемых на каждом уровне (муниципалитет, провинция, центральное правительство), который впервые был апробирован в Голландии («подход РОМ» ‒ голландская аббревиатура, что означает планирование на особых территориях). Внедрение системы планирования по принципу «снизу-вверх» («bottom-up») является отличительной чертой нового подхода, где центральное правительство лишь координирует и финансирует, а реально управляют проектами региональные и муниципальные власти.
На наш взгляд, для снижения асимметрии экономического потенциала регионов России необходимо опираться на инициативу региональной и муниципальной власти на основе принципа «снизу-вверх», описанного выше.
Три основные фазы: начальная, планирования и осуществления проекта формируют полный цикл «подхода РОМ». На начальной фазе выявляются проблемы, а также намечаются пути их решения. Обязательное условие ‒ согласие всех сторон на участие в решении проблемы. Подписание соглашения – это предварительная фаза, которая знаменует начало фазы планирования. Все заинтересованные стороны разрабатывают план действий.
На основе опыта стран СНГ, Великобритании, ЕС, США, необходимо осуществлять поддержку региональных инициатив. Как показывает практика, использование опыта «слияния» исследовательских центров и организаций в различных областях обеспечит хорошую апробацию и реализацию целевых программ. Рассмотрение направляющих планов китайского опыта возможно в дальнейшем. Японский опыт необходим для стимулирования наукоемких отраслей.
Таким образом, чтобы использовать успешные проекты, адаптируя их к отечественной практике, очень важно постоянно анализировать ошибки мирового опыта планирования и зарубежный опыт в программно-целевом планировании на основе бенчмаркинга, т. е. поиска лучшего опыта конкурентов.
Предпочтительным является зарубежный опыт, который свидетельствует о разработке целевых региональных программ. Это актуально при разработке государственных программ и совершенствовании механизма государственной поддержки субъектов малого предпринимательства, при котором необходимо исполь зовать прогнозирование и планирование, современную статистическую базу, соответствующие институциональные структуры, чтобы усилить эффективное распределение государственных финансов.
В современных экономических условиях эффективная государственная поддержка субъектов малого предпринимательства должна, на наш взгляд, осуществляться в направлении формирования соответствующего механизма, который позволит задействовать социально-экономический потенциал субъектов предпринимательства и эффективно распределять бюджетные финансовые ресурсы. Особенности программно-целевого метода позволят снизить неоднородности, асимметрии и диспропорции в социально-экономических системах как государства, так и регионов в распределении государственных финансовых ресурсов. Программно-целевой метод направлен на достижение результатов при решении комплексных задач социальноэкономического развития.
Одни страны видят в государственных планах необходимый ориентир, а другие не видят необходимости государственного планирования.
Таким образом, социально-экономические условия, сложившиеся во многих развитых странах, позволили эффективно использовать государственные ресурсы с помощью программно-целевого метода.
Остальные части данного отчета по практике: