4. Проблемы финансирования мер защиты от безработицы
В условиях мирового финансового кризиса происходит интенсивное сокращение рабочих мест. Международная организация труда (далее — МОТ) обнародовала тревожный прогноз по рынку труда.
В числе отраслей, которые в первую очередь затрагивает финансовый кризис, называются строительство, автопром, финансы, туризм, сфера услуг и недвижимость. Судя по всему, проблемы на рынке труда затронут и Россию. Пока в России ситуация относительно спокойная, но не исключено, что возможны серьезные изменения, а значит нам надо быть готовыми к оперативному реагированию на негативные изменения на рынке труда. [6]
В такой ситуации особого внимания заслуживают гарантии финансового обеспечения прав, ищущих работу и безработных граждан в сфере занятости населения. В качестве такой гарантии выступает созданная государством система финансового обеспечения мероприятий, направленных на беспрепятственное осуществление прав граждан в случае потери ими работы, включающих в себя не только социальную поддержку безработных граждан (меры пассивной политики занятости), но и финансирование мероприятий, направленных на трудоустройство ищущих работу и безработных граждан (мер активной политики занятости).
В мировой практике известны два основных подхода к финансовому обеспечению прав безработных граждан, или два «метода защиты», по терминологии Конвенции МОТ N 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» — обеспечение непосредственно из бюджета и обеспечение за счет страховых фондов.
С теоретической точки зрения построение всех систем поддержки в случае безработицы в государствах — членах Европейского союза базируется на двух общих принципах социальной защиты: принцип страхования и принцип вспомоществования. В первом случае выплаты по безработице обусловлены предыдущими страховыми взносами и предыдущим доходом. Во втором случае речь идет о выплате безработным гарантируемого минимального дохода (помощи по безработице), который рассчитывается на основе минимальных потребностей бенефициара, а его размер, как правило, меньше страхового пособия.
Система выплат по безработице также подчиняется указанным принципам, поэтому в большинстве стран — членов Европейского союза пособия по безработице состоят из двух частей: первой, базирующейся на принципе страхования и выплачиваемой в течение начального периода безработицы, и второй, предоставляемой в случае длительной безработицы, — помощи по безработице.
В нашей стране в течение долгого времени право на труд, на получение оплачиваемой работы было гарантировано государством, в связи с чем функции социального страхования (обеспечения) ограничивались содержанием полностью или частично нетрудоспособных членов общества.
Перестройка социально-экономического уклада общества возродила безработицу, а вместе с ней и потребность в социальной защите лиц, лишившихся способности зарабатывать на жизнь своим трудом. 19 апреля 1991 г. был принят Закон РФ N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее — Закон о занятости), в соответствии с которым была создана институциональная инфраструктура системы защиты от безработицы, определена система пассивных мер помощи безработным гражданам и реализации мероприятий активной политики занятости населения. [5]
В Законе о занятости была применена система, основные принципы которой изложены в Конвенции N 168 МОТ «О содействии занятости и защите от безработицы». Принятый в 1991 г. Закон о занятости населения, по сути, ввел страхование по безработице, хотя по тексту Закона материальное обеспечение безработных выступает как элемент государственной политики занятости. Как практическая деятельность, тесно связанная с предоставлением безработным услуг по трудовому посредничеству и профессиональному обучению, социальное страхование по безработице вписывалось в рамки политики занятости, составляя так называемую пассивную ее часть, содержание которой заключалось в поддержании доходов вынужденно незанятых лиц.
Пополнение системы государственного социального страхования новым видом страхования — страхованием от безработицы — не было до конца воспринято общественным и правовым сознанием, в том числе и законодателя. Об этом свидетельствует, в частности, то обстоятельство, что при внесении изменений в КЗоТ РСФСР в 1992 г. в перечень видов обеспечения по государственному социальному страхованию не были включены пособия по безработице.
Для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения, был создан Государственный фонд занятости населения (Фонд занятости, ст. 22 Закона о занятости в первоначальной редакции). Фонд занятости формировался за счет обязательных страховых взносов работодателей, обязательных страховых взносов с заработка работающих, ассигнований при необходимости из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, добровольных взносов юридических и физических лиц (включая иностранных), других поступлений. Формирование этого фонда за счет страховых взносов являлось несомненным доказательством его принадлежности к фондам социального страхования. Страховые взносы были призваны обеспечить приемлемый жизненный уровень граждан, временно утративших доход, и должны были расходоваться в первую очередь на непосредственные нужды застрахованных. [6]
Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» к числу видов социальных страховых рисков отнесено признание безработным (ст. 7). Указанному виду социального страхового риска соответствует такой вид страхового обеспечения, как пособие по безработице (ст. 8). Порядок выплаты страхового обеспечения по каждому страховому случаю определяется в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (ч. 2 ст. 22). Несмотря на данное положение, законодательство об обязательном социальном страховании на случай потери работы (безработицы) не получило дальнейшего развития.
С 2001 г. ликвидирован Государственный фонд занятости населения, а следовательно, отменены страховые взносы, и возникновение такого предусмотренного Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» страхового случая, как наступление безработицы, стало финансироваться за счет средств федерального бюджета. Сложилась довольно странная ситуация: страхование на случай безработицы предусмотрено федеральным законом, но этого вида страхования в России фактически нет.
Остальные части данного отчета по практике: